关于加快推进新型城镇化建设的调查与建议

（2014年10月）

京津冀协同发展上升为重大国家战略，国家规划将京津冀城市群定位为世界级城市群，为我市新型城镇化建设带来了难得的发展机遇。如何抢抓机遇，调整优化城市布局和空间结构，加快推进我市新型城镇化建设成为具有战略意义的一个重要课题。为此，市政协会同市直有关部门组成调研组，深入基层，远赴外地，采取走访座谈、实地考察等形式进行了专题调研。具体调查和建议如下：

我市城镇建设基本情况

近年来，我市围绕打造宜居、宜业、宜游的北京周边卫星名城的发展定位，按照“青山映城、秀水润城、馨绿满城、通衢畅城”的理念，以“五城同创”为抓手，突出抓生态、抓文化、抓特色、抓精品、抓配套、抓统筹，推动城乡建设实现了跨越式发展。截至2013年底，我市城镇人口40.56万，常住人口达到66.83万，常住人口城镇化率达到60.7%，高于全省平均水平12.58个百分点。

（一）城乡规划体系逐步完善。按照“城市更像城市，农村更像农村”、镇与园区“产城融合”组成“新市镇”的新理念，编制完成了《三河市城乡总体规划（2013-2030年）》。并先后编制完成《中心区控制性详细规划》、《三河市绿地系统规划》等城市总规、控规和各类专项规划50余项，形成了较为完善的规划体系，为我市当前和今后一个时期城乡建设谋划了广阔的发展空间。

（二）基础设施承载力明显提高。2013年，我市投入资金18亿元进行102国道综合提升改造、供热系统升级改造、污水处理厂建设等重点工程，大力加强基础设施建设。目前，城市集中供水能力达到11万吨，集中供热面积2550万平方米，供电能力达到793兆瓦，日供气能力达到2.45万立方米，拥有2座垃圾填埋场和5座污水处理厂，垃圾日处理能力达到600吨，污水日处理能力达到12.8万吨。

（三）对接京津工作进展迅速。为大力推进城镇建设，抢抓京津冀协同发展重大机遇，我市全面对接京津、力促与京津互通相融工作取得了重要进展。在成功引进北京供电、供热系统和13万门固话装机容量、10条公交线路的基础上，正在积极运作实施9条进京入津通道，4座跨潮白河大桥以及轻轨M6线和快速铁路S3线、S5线通燕郊等工程。贯穿东西、总投资22.5亿元、全长32.8公里的京秦高速（三河段）于2012年12月开通，贯穿南北、三河境内总里程19.476公里的密涿高速工程已破土动工，计划2015年年底通车。

（四）城市品位日益提升。建成了处于全省一流水平的市文化中心，完成了文化艺术大街美化工程，谋划了中国社科院考古基地、世界华人收藏博物馆、航天博物馆、市体育中心等标志性文化设施建设。新建和改扩建了人民公园、燕郊万亩森林公园、燕郊植物园等一大批公园绿地，实施了潮白河上游生态补水工程，推进了幸福渠和潮白河左岸21.5公里绿道绿廊建设等重点工程，提升了城市品位。

（五）民生工程取得新成就。在大力推进城镇建设进程中，市委、市政府始终坚持以人为本，将民生工程放在首位，不断将“十有民生行动计划”向更深层次、更宽领域、更高水平上推进。近三年来累计投入52.5亿元，办成了一大批群众期盼的好事实事。特别是今年4月，市政府投入8700万元、撬动社会投资800万元建成的公共交通项目正式运营，90辆公交车、123个车站、246个站点基本覆盖居民小区、学校、医院和重要场所，满足了群众出行需求。

我市城镇化发展形势分析

科学有序地推动我市新型城镇化建设进程，既要准确地把握上级政策，更要深入分析我市面临的形势，找准自身的优势和不足，以明确我们的发展方向和着力点。综合分析我市区位优势、经济基础和城镇建设现状，以及新型城镇化建设发展的长远趋势，我市推进新型城镇化建设存在三大优势：

首先，推动新型城镇化我们有较好的基础。我市城市规模不断扩大，城镇化率较高，东、西市区建成区面积分别达到22平方公里、50平方公里，规划中东、西市区城市建设用地规模分别为35.9平方公里、108平方公里，城市发展空间广阔。2013年，我市地方公共财政预算收入54.3亿元，连续4年位居全省县级首位，为推进新型城镇化建设提供了较好的经济基础。目前，我市已建成两个国家级、三个省级园区，园区经济总量占全市的70%以上，财政贡献占全市的85%以上，强大的园区经济是持续推进新型城镇化建设的重要产业支撑。

第二，推动新型城镇化我们有难得的机遇。今年，京津冀协同发展上升为国家战略，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》将京津冀城市群定位为世界级城市群，北三县统筹发展正在有力推进。三河处在京津冀协同发展的最前沿，位于京津冀城市群核心区内，城镇化发展面临一系列重大机遇，可以说大势所趋、正逢其时。我们要依托优越的区位优势，主动融入京津冀区域发展大局，借势发展，在构建功能互补，宜居宜业的世界级城市群中实现更好发展。

第三，推动新型城镇化我们有良好的借鉴。江苏昆山交通便捷、就业方便、环境优美，我市燕郊与之相比还有较大差距。河北冀州、涉县加快推进新型城镇化建设，思路清晰，方向明确，措施有利，效果显著。我们要充分借鉴这些先进地区城镇化发展模式，工作经验，借势京津，做强燕郊，做优市区，做大中心镇，同时搞好新农村建设，走出一条符合三河市情的城镇协调发展、城乡一体发展的新型城镇化道路。

对照省委、省政府《关于推进新型城镇化的意见》，客观审视自身，我市在城市布局、建设管理、设施承载、公共服务等方面还有很大的提升空间：

一是城市发展框架没有科学合理打开。东市区基本局促在外环路以内，城区贯穿东西的道路仅有3条：泃阳大街、贤人街、鼎盛街；贯穿南北的道路仅有5条：迎宾路、建兴路、新村路、府东路和育才路，其中贤人街、建兴路、新村路、府东路、育才路不能直向贯通南北，互联互通不畅，城市框架没有完全拉开，城市发展空间受限。

二是城市功能分区不尽合理。市区由于空间有限，没有明显的功能分区，城区内生产生活和商业服务区域互相混杂，缺乏小公园、小市场、小停车场等便民场所，与现有城市化率极不匹配。特别是不应该出现在主城区，以马路市场形式存在的三河大集和新村、建兴两个农贸批发零售市场，不仅导致周边环境脏乱差，还造成交通拥堵，严重影响城市形象。

三是市区内城中村急需改造。目前，东市区有城中村9个，依附于城中村的小厂房、小违建、小作坊内聚集着大量外来务工者、传销人员、不法商贩，这些人员大多文化水平低、素质差、流动性强、难于管理。他们在城中村生活居住，有的还进行非法生产活动，垃圾乱扔、污水乱倒，不仅导致环境脏乱差，还存在大量治安和安全隐患，是城镇发展中极不和谐的因素。

四是基础设施承载力与局部地区发展不协调。独特的区位优势，导致燕郊城市规模迅速扩张，新建住宅小区如雨后春笋般拔地而起，城市人口快速膨胀，造成市政设施承载能力难以适应。虽然每年进行基础设施改善，但与城市规模相比仍显滞后，出现了入学难，就医难，交通拥堵，水电暖等资源供给紧张的局面，制约了城市的进一步发展。

五是城市市政管理粗放不到位。市政设施的管理混乱，多头施工、互不衔接、管理落后、造成马路拉链现象；市区内违章小建筑杂乱不堪，路边摊点侵街占道，摩的非法营运、非法停车现象严重，交通秩序混乱。

六是中心镇吸附能力不强。由于教育、医疗等公共服务资源和基础设施配备的不均衡，造成人口过度向中心城区集中，而镇村一级城镇化水平亟待提高。中心镇过小，功能区划分不合理，没能形成组团式发展格局，这是我们城镇化建设中的短板，今后要把做大、做强中心镇作为重要内容。

关于推进我市新型城镇化建设的几点建议

加快新型城镇化建设是缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣，从而实现全面小康社会的有效途径。我市新型城镇化建设的思路应以国家新型城镇化发展规划为纲领，以京津冀协同发展为契机，以统筹城乡为方向，在规划中充分考虑首都经济圈辐射带动功能，全面、稳妥地推进城镇化进程，使城市环境质量明显改善，城市承载能力显著提高，城市居住条件大为改观，城市现代魅力充分彰显，城市管理水平大幅提升，走出一条以人为本，具有三河特色的新型城镇化道路。

一、坚持规划引领，优化城镇规划布局

一是高标定位。我们必须跳出三河看三河，立足河北看三河，对标京津看三河。借助京津冀协同发展上升为重大国家战略的发展机遇，结合自身特色，将三河打造成首都同城化地区重要节点和新兴产业基地，京东门户，宜居宜业的组团城市。

二是科学布局。把新型城镇化规划纳入京津冀协同发展的大局中考虑，依托优越的区位优势，坚持“城市更像城市，农村更像农村”的理念，实施经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划“三规合一”，着力打造“西部高新技术产业区、东部都市生态区、中部宜居城区、南部美丽乡村”的新三河。同时，选择一批优势明显，发展潜力大的乡镇进行重点培育，使其逐步发展成为经济发达、环境优美、功能完善、特色鲜明的小城镇，形成广大农村地区城镇化的重要空间载体。

三是落实规划。规划是城市发展的“龙头”，是城市管理的刚性遵循。在理念上：牢固树立“规划即法”的理念，严格做到“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一个头”，确保规划的权威性、严肃性和延续性。在落实上：要依法公开城乡规划，健全城乡规划社会监督机制，让每个市民都享有最充分的知情权，从而成为执行规划最强有力的监督者和维护者。

例如，作为全省县城建设工作调度座谈会现场观摩点之一的涉县，思想超前，规划超前，从80年代初就开始规划建设地下雨污分流管网系统，为实现城市基础设施功能集聚，推进城市生态环境建设奠定了坚实基础。更加难能可贵的是，历届涉县县委、县政府在探求富民强县之路的过程中，始终严格遵循“先规划，后建设；富规划，穷建设；没规划，不建设”的城市发展理念，对重大城市基础设施建设项目、与群众利益密切相关的建设项目，经县规划委员会审查通过后，还提请人大审议、政协协商。对规划区内项目的新建、改造，用地审批和建设方案，坚决做到违反规划的项目不批、不做详规的项目不批、选址不合理的项目不批，保证了规划的权威性和严肃性，值得我们学习借鉴。

二、坚持产城融合，激发城市发展活力

产业发展是推进城镇化发展的前提和基础，没有产业支撑的城镇是沙漠上的大厦，不可能持续健康发展。从江苏省江阴、宜兴等城市的情况来看，要实行产城融合的城镇化发展方针，需逐步实现“三个一体化”：一是新型城镇化建设要与相对集中的工业园区形成产城融合的共同体；二是新型城镇规划的产业园区与各中心镇区产业转移、重大项目建设一体化；三是各类新型城镇要与本地资源综合开发利用一体化。

为此，建议我市按照建园区就是建城市的理念，积极探索建设城市化、经营市场化、产业特色化，有核心商业区、特色产业区、高档住宅区的“三区三化”发展之路。一方面，在京津冀协同发展上升为重大国家战略的大背景下，首都功能疏解和产业外溢是大势所趋，我市应以承接首都产业转移为契机，促进新型城镇化发展。

根据城镇化发展的需要，在注重高端发展的同时，可以适当引入总部经济和产业链较长的龙头企业优先向五大园区集聚布局，增强园区的产业支撑能力。

另一方面，要搞好园区发展与城区、中心镇建设的融合衔接，走产城融合的发展道路。西市区燕郊镇、高楼镇已经与燕郊高新技术开发区“镇区一体化”组团发展，实现了产城融合、良性互动。针对东市区城市发展框架没有合理拉开，基础设施落后等问题。

建议：东市区城市发展实施“东扩、北展、西延”战略。东扩：依托密涿高速、平香公路的交通优势和东部山区自然资源的优势，借助矿山整体开发利用的契机，将城市发展框架逐步向东延伸，打造物流、仓储基地和宜居、宜游之所；北展：借助京秦高速、京平高速的交通优势和泃河自然资源优势，将城市发展框架向北伸展，打造高档宜居社区和智慧产业中心；西延：在东市区西侧，将泃阳镇、李旗庄镇和毗邻的工业新区、农业科技园区纳入城市发展框架，借助102国道，京秦、京平高速，以及规划通过我市的北京S3线城郊铁路的交通优势和现有的教育等公共资源优势、产业优势，使产业要素和城镇发展要素衔接聚拢，进而实现以产业发展驱动城市的更新和完善，达到以城带业、以业兴城的发展目标。

在三河扩容提质的同时，对东市区的老城区进行逐步改造。老城区特别是核心区域应逐步把行政办公功能转换出来，把常住人口疏散出来，逐步弱化老城区的行政办公、居民住宅、低段教育、医疗卫生等功能。合理利用腾出的空间建设商业街、步行街和一批便民市场、游园绿地、健身娱乐、报栏书亭等方便百姓生活的设施，提高老城环境质量，增加老城居民的居住舒适感，努力将老城建设成为生态、和谐、休闲、宜居之所。

三、坚持科学管理，增强城市综合承载力

目前我市的城市管理水平与建设中等城市的目标和要求相比，在基础设施承载能力、城市信息化管理水平、城乡管理服务体制机制、城市发展建设等方面，还有许多需要加强和改进的地方。

这些难题的破解，要在科学规划的引领下，在健全基础设施和公共服务设施的基础上，向管理要空间，向管理要承载力。

一是管理精细化。要实施城市精细化管理，形成常态化、长效化、精细化的管理模式，坚持“重心下移、属地管理；建管并重、功能互补；标本兼治、注重长效；社会互动、公众参与”的四大原则，充分发挥镇区、街道的主体作用，村居的基础作用和群众的主人翁作用。同时做到管理对象精细化、管理职责精细化、管理标准精细化、管理手段精细化、考核评价精细化，推进我市城市管理再上新台阶。

二是管理人性化。按照“合理布局、积极引导、方便群众”的原则，变堵为疏，规划建设一批停车场，实现车辆有序停放。依据三河发展的整体规划，适时适情改造或迁移建兴、新村两个大型农贸批发市场，以彻底解决两个市场造成的环境脏乱差，交通拥堵等城市病。同时，在相应居民小区增设便民小市场，方便群众生活；要依法拆除街道两侧、重要节点周边的各类违法建筑，着力加强背街小巷等重点区域和城市公共卫生、绿化、亮化等重点领域管理，下大力解决脏乱差、管理不规范等问题；加快完善城镇水、电、路、暖、气、讯等公共基础设施建设，增强城市综合承载力。

三是管理综合化。针对当前我市管理部门之间缺乏信息联系和协作机制的问题，建议：适时逐步成立市公用事业管理机构，负责全市供水供电、市政排水、污水处理、燃气热力、环境卫生、公共交通和防洪减灾等公用事业管理。以江苏省宜兴市为例，2010年，宜兴市委、市政府整合供水、污水处理、环卫、燃气、城市防洪、城市排水等职能，率先在全国县级市专门成立了公用事业管理局。

在短短几年的时间里，宜兴市公用事业管理局以创建省内一流、国内知名的城乡一体公用事业新体系为目标，以“普惠、共享、均等”为核心，全面打造感知公用，建设了优质高效的供水体系、系统稳定的污水处理体系、安全可靠的燃气供给体系、精细长效的环卫作业体系和规范便捷的监管服务体系，对公用基础设施全面实现遥测、遥信、遥调、遥控。为广大市民群众提供了全天候、全方位、全市域的公用事业优质服务，切实构建了城乡一体化的公用事业新格局，有效提升了群众的受惠率和满意度，值得我们学习借鉴。

四、坚持文化为魂，提升城市发展品味

新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的宜居之所。为此，在推进城镇化建设进程中，我们要明确城镇主题文化，把文化建设纳入城镇规划，把提升城镇文化品位作为重要任务，用人文理念引领城镇建设，以文化繁荣推动城镇化进程。

一是放大和完善地域文化符号。地域文化是一个地方独特的文化资源，更是文化建设创新的源头活水。就我市历史文化资源而言，名人多、实物少，文物多、体量小，总体上显得零散，档次不是很高。

因此，必须从品牌定位、人文内涵、区域关联等方面，进行充分整合。例如，放大彭公、燕郊行宫、临泃故城这三个文化品牌的效应，围绕行宫文化、廉吏文化、名人文化等开展深入的研究，从中提炼出最能体现地方人文精神的文化元素和文化符号，使其融入到建筑的造型、风格、以及道路、广场、公园、雕塑中去。

二是加强文化遗产保护和民间文化传承。坚持“整体保护、重点修复、科学规划、分步实施”的开发建设思路，加大遗址、文物的保护力度，推动彭公祠、燕郊行宫、大郎台、甘泉寺、皇叔院等古迹的恢复，进一步完善浩然文学馆、灵山塔景区的相关设施和使用功能；坚持以“有扬有弃”的科学态度，把产生在民间的传统文化，如半壁店大鼓、燕山大板、太极通臂拳等非物质文化遗产，很好地进行发掘、传承和保护，争列国家级非物质文化遗产保护名录。

总之，要因地制宜，挖掘特色内涵，塑造城镇个性，提升城市品位，使城镇化过程变为再造本地特色和文化的过程。

三是大力发展文化产业。在未来新型城镇化的建设中，文化产业将不再是送文化下乡的配套角色，而应该更多地发挥其产业优势，通过人文理念引导城市规划，以文化大繁荣、大发展推动城镇化进程。我市应重点抓好历史文化、文化休闲、健康养老、艺术品加工和收藏等四大文化产业系列，以文化产业推动城镇化进程。四是重视基础文化设施的建管。应树立“文化城镇化”的意识，建设好、管理好居民文化生活空间。新型农村社区建设要把体育设施、图书室、学校、广场游园等基本文化娱乐设施建设纳入其中，为广大农民群众提供丰富的业余文化生活。

通过文化的熏陶，让农民适应城市生活。对文化基础设施的管理，要明确部门、明确责任、建立制度，同时要充分调动广大人民群众的积极性，加强社会力量的监督作用，鼓励符合条件的社会组织托管公共文化设施或加入到其日常管理中去，形成文化设施管理的长效机制。

五、坚持以城带乡，深入推进城乡统筹发展

几十年来，我们一直实行的是城乡二元体制，就农村抓农村，就城市抓城市，将农村工作和城市工作割裂开来，给农村和城市发展带来一系列问题。为此，应坚持城乡统筹、城乡互动、城乡共建。

一是科学有序推进城中村改造工作。如何破解城中村改造之难题,推进新型城镇化建设进程，是我们躲不开、绕不过的问题。建议参照江阴市新桥镇“三集中”的建设模式，即农业土地向规模经营集中、工业企业向工业园区集中、农民居住向镇区集中。通过“三集中”建设，新桥镇所有行政村住户都搬迁至以镇区为中心的住宅小区，撤销全镇所有行政村建制，实行社区居委会管理。

在对“消灭自然村、繁荣小城镇、推动工业化、实现现代化”的同时，实现了土地集约利用。通过土地向规模经营集中，使农业产业化进程进一步加快，农民收入和城镇生态水平进一步提高。通过企业向工业园区集中，培育出了世界最大的毛纺企业江苏阳光集团和位列世界毛纺十强的海澜集团以及亚洲最大的纺织空调除尘企业江苏精亚集团，形成了产业集聚、企业集群、经营集约的发展格局。从而激发了农民进镇兴业的投资热潮，有效促进人口的集聚和经济发展。就我市城中村改造而言，涉及面广、群众关注度高、工作难度大，要从解决群众生活关切、维护正当利益诉求的需要出发，对历史遗留问题做深入研究、细致研判，坚持“依法拆迁、科学改造、尊重群众、统筹有序”的城中村改造思路，逐步对我市城中村进行科学改造。

二是着力推进城乡基本公共服务均等化。要按照十八大报告要求，针对城乡公共服务均等化发展的需要，按照省市委安排部署，加快公共服务事业单位的转制改革，加大城乡公共服务优质资源双向对流的力度。同时健全完善城乡统一的义务教育体制、公共医疗卫生体制、社会保障体制、劳动力就业体制等相关制度，努力实现城乡基本公共服务均等化。三是深入推进农村面貌改造提升行动。围绕“沿线整治、精品示范、重点突破、面上提升”的思路，把“保持田园风光、增加现代设施、绿化村落庭院、传承优秀文化”落到实处。要分类施策，结合各村实际推进15项重点任务，缺什么就补什么，群众期待什么就优先做什么。坚持规划先行，以点带面，抓好重点村建设，发挥示范带动作用。同时要发动群众，引导群众形成共识、开展共建、成果共享，全力打造环境整洁、设施配套、田园风光、舒适宜居的升级版现代农村。