关于做好东部矿区善后补偿、生态修复和
综合利用工作的几点建议
政协三河市委员会
（2015年8月13日）
今年以来，我市严格落实国家、省、市关于大气污染防治的工作部署，全面实现了对东部矿区的政策性关停。在京津冀协同发展和北三县统筹发展的战略背景下，如何积极稳妥地做好我市东部矿区的善后补偿、生态修复和综合利用工作，实现传统产业转型升级和区域经济的再次腾飞，是一项紧迫而艰巨的重大发展课题。为此，市政协组织精干力量通过查阅资料、走访座谈、实地踏勘、外出考察等形式，广泛征求意见建议，汲取外地成功经验，探求我市东部矿区的发展良策。具体情况和建议如下：
一、东部矿区的现状及形势分析
据国土部门统计数据显示，我市东北部山区总面积为78平方公里，遭破坏区域约为15.69平方公里，其中历史遗留的无主闭坑矿区13.72平方公里，此次政策性关停的22个采矿权矿区1.97平方公里，2010年以来先后争取上级专项治理资金5.38亿元。由于多年来的无序开采，矿区内陡坡林立、矿坑密布、满目疮痍、隐患丛生，生态环境遭到严重破坏，且大部分裸露在重要交通干线可视范围内。针对东部山区的现状及面临的问题，市政协通过深入调研，认为东部矿区的善后补偿、生态修复和综合利用工作，面临问题与有利因素同在，严峻形势与发展机遇并存，具体形势分析如下：
从历史沿革来看，东部矿区的现状是历史发展的产物，全面关停是大势所趋。多年来，在以GDP论英雄的大气候下，我市不可避免地走过“过分追求金山银山，忽略绿水青山”的弯路。自上世纪70年代矿山企业发展壮大初期，缺乏规范管理、私自开采泛滥，自然资源和生态环境遭到了极大破坏；2008年5月，按照“关、停、并、转”四字方针，通过评估确认、拆除清场、兑现补偿、重新整合四个环节，财政投资1.97亿元，关闭了175家采矿企业，拆除了194孔白灰土窑，经省国土资源厅批准在1.97平方公里范围内重新整合设置了31宗采矿权；2009年5月，就新整合的31宗采矿权进行了公开拍卖，形成了现有的22家采矿企业；2010年6月，在还未完全实现规范化建厂的情况下，主流媒体以“六月飞雪”为题对我市东部矿区进行了负面报道，市委、市政府高度重视，成立了矿区环境综合整治指挥部，采取“停、打、治、管”多项举措，进一步加快推进规范化建厂进程；2013年6月，我市所有采矿企业均实现了规范化建厂、清洁化生产，仍被中央电视台财经频道以“粉尘笼罩北京东大门”为题进行了曝光，市委、市政府继续加大矿区环境治理力度，修建和硬化了7条矿区主次干道、加装了视频监控设备，并对矿区道路两侧进行了绿化；历经两次“曝光”、两次整治，在京津冀协同发展的大背景下，今年，市委、市政府以“壮士断腕”的决心全面实施了对东部矿区的政策性关停。
从区位特点来看，东部山区是我市跨越争先的基石，绿色发展是必由之路。我市东部山区属燕山余脉，是华北平原与丘陵的分界线。一方面，除开采区以外，自然植被保护良好，禽鸟飞鸣、野生动物穿梭林间，环境优美、野趣盎然；一沟三潭、一线天等自然景观风光旖旎、美不胜收；历史悠久的辽代五层塔、甘泉寺遗址、皇叔院遗址和香火旺盛的灵山寺、二郎庙，以及抗战时期所挖地道、20世纪60年代修筑的军事工事等都具有很大的旅游开发潜力。另一方面，由于北京市的“虹吸效应”，我市“西强东弱”的发展格局一直未被打破，东部矿区的全面关停，为东市区打开城市框架，走绿色可持续发展道路提供了可能。
从形势发展来看，东部山区是备受瞩目的焦点，依法高效推进是当务之急。政治形势：实施东部矿区环境治理、生态修复是落实国家大气污染防治和京津冀协同发展战略部署的必然选择，是三河发挥环境护城河作用、确保首都各类重大政治活动成功举办的必然选择，是促进三河实现高端发展、绿色崛起的必然选择，是践行为民宗旨、提高群众福祉的必然选择。因此，加快推进东部矿区的生态环境修复是大势所趋，是政治任务，更是三河义不容辞的责任，形势所趋，刻不容缓。经济形势：随着《京津冀协同发展纲要》的出台实施和京津冀协同发展推进会议的召开，京津冀协同发展已经步入“快行道”。我市作为对接京津的“桥头堡”，面临着承接首都产业功能外溢的绝佳机遇，而土地紧缺是制约发展的首要问题，推进东部矿区的环境治理和生态修复是有效破解这一瓶颈问题的不二选择；同时，由于段甲岭、黄土庄两镇矿山关联行业和就业人员众多，矿山关停对两镇经济影响较大，急需通过矿山生态修复和综合利用促进企业转型和带动人员再就业。稳定形势：由于关停善后各项工作推进缓慢，加之盗采盗挖盗运和平原粉石现象屡禁不止，部分矿山业主观望的心态发生变化，增加了不稳定因素；同时，调查中还发现部分村街向多个数十米深的矿坑倾倒了大量垃圾，造成对水源的污染和环境的二次破坏，日久势必引起周边群众的强烈不满。
二、相关建议
（一）坚持依法有序，积极稳妥地做好东部矿区的善后工作
东部矿区的善后工作政策性强、涉及面广、工作难度大。关停前，采矿企业积极响应市委、市政府号召规范化建厂投入较大，且遇重要时间节点均按要求停产、停运，建议市委、市政府统筹考虑以上因素，本着“依法有序、公平公正、民生为本、和谐平稳”的原则，用足用好上级政策、资金，积极稳妥处理好关停补偿、企业转型、群众就业等善后工作：一是强化舆论导向。通过召开多层面的座谈会，以及运用电视、广播、报纸、网络等媒体，加大政策宣传力度，让企业及广大干部群众充分认识矿山企业关停，实施矿山环境治理、生态修复的重要性和必要性，将思想统一到京津冀协同发展的重大战略部署上来，统一到省市委、政府的具体要求上来，营造全社会各阶层支持矿山环境治理、生态修复工作的良好氛围。二是加强监管力度。针对矿山盗采盗挖盗运和平原粉石屡禁不止的现象，经济开发区、相关镇、交通局、环保局等相关部门要盯紧开采面、控制运输线、抓住关键点，进一步加大监管和查处力度，严格执法，严厉打击，以利于矿山关停后续相关工作。三是完善补偿方案。通盘考虑推进过程中可能遇到的法律责任、社会舆论、补偿资金、社会维稳等各个方面的压力，按照“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论”的程序，本着“依法依规、科学合理、应补尽补”的原则，加快制定“政府能承受、企业能接受、社会能认可”的补偿方案。四是支持企业转型。采矿企业发展多年，造就了一大批本土企业家，并形成了丰厚的资本积累。采矿企业政策性关停后，部分企业家一时间找不到方向、看不到出路，丧失了斗志。为此，需要市政府及相关部门积极引导，加大支持，强化服务，推动矿山企业及相关行业的顺利转型升级。例如，经济开发区、市工信局做好信息推送、项目洽谈、组团招商等工作，市科技局做好企业资本与新技术、发明创造的牵线搭桥工作，从而解决企业想转型找不到方向的问题；国土部门积极向上级争取新增年度建设用地指标支持，政府相关部门充分发挥市中小企业信用担保基金作用、搞好银企对接，以破解部分企业转型升级面临的土地、资金等瓶颈问题。五是开展再就业培训。矿山关停前，直接从事一线管理和生产人员约5000人，其中本市户籍人口约占40%；交通运输、汽修配件、矿山机械等相关行业从业人员达3万人，其中本市户籍人口约占90%。通过调查了解，矿山关停后，部分人员处于失业状态、无所事事，增加了社会的不稳定因素。本着“授之以鱼不如授之以渔”的思路，建议由财政出资，免费为这部分失业人员提供再就业培训。具体可由镇村遴选年富力强的失业人员，利用职教中心等优势平台，与域内规上劳动密集型企业联系，定向培训，推荐工作，此外非定向的分批次分工种有计划地的组织开展再就业培训。
（二）坚持规划即法，科学制定矿区发展方向和产业定位
东部矿区的生态修复和综合利用是我市经济社会发展进程中的一次历史性转折，功在当代、利在千秋。科学合理的制定总体规划是做好这一切的必要前提和根本保障，在这一总规未出台前，各项生态修复与综合开发利用不宜妄动。建议市委、市政府立足当前京津冀协同发展的战略背景，着眼未来打造“宜居、宜业、宜游”的生态产业新区，以发展的眼光谋篇布局矿区系统规划。规划要体现“科学、务实、管用”的原则，既有发展的思维，又充分考虑三河的实际；要体现系统性，既包括发展定位、中长期目标、时间节点，又有分阶段、分板块的专项规划；要体现长效性和刚性约束，一管几十年，不应以领导层的变化和财力多少影响规划落实，每年“照方抓药”，持之以恒，有序推进。一是高标定位，科学规划。建议依托《三河市城乡总体规划》和《三河生态市建设总体规划》，结合经济开发区发展思路和我市旅游发展规划，聘请数家国家级设计院，由一家设计院牵头，其他设计院配合，共同编制我市东部山区生态修复和综合利用总体规划。在此方面，天津市蓟县已经做出积极尝试，取得了良好的效果。蓟县的矿山治理和生态修复规划设计，由天津市环境规划院牵头，联合国土资源部、华北市政两家规划设计院，根据各自专长分别编制城市规划、景观规划和矿山治理规划，最后交由天津市环境规划院汇总整理，这样既能够实现“术业有专攻”，集众家之所长为我所用，又避免了“外行指导内行”的尴尬，最终实现“1+1﹥2”的效果。在规划论证阶段，可邀请我市高等院校的专家、学者和社会各界有识之士共同参与，确保规划的科学性、前瞻性和可操作性。二是合理布局，绿色发展。要根据京津冀协同发展的总体部署，以全面治理和生态修复为出发点，围绕可持续发展的宗旨，坚持建设文化旅游生态新区的发展定位，瞄准战略性新兴产业，积极引进2-3家战略投资者，对78平方公里的山区进行整体开发。同时，兼顾我市申报国家级园林城市绿化指标的硬性需要，统筹考虑拉伸东市区城市框架，着眼长远、科学布局、绿色发展，把东部山区建设成生态文明和经济发展的“山水宝地”。三是落实规划，刚性约束。建议领导层首先树立“规划即法、规划即纲”的思想意识，坚决杜绝朝令夕改、“翻烧饼”工程的产生，切实做到一张蓝图抓到底。同时，规划编制完成后要提交人代会审议、政协全体会议协商，将规划上升为全市人民的意志，在治理区显要位置设置详规公示牌，接受全市人民的监督，使东部山区生态修复、综合利用真正成为几届党委、政府和全市人民共同追求的目标。
（三）坚持统筹兼顾，有序推进矿区的生态修复与综合利用
我市区位优势绝佳，交通优势明显，102国道、大秦铁路横贯东西，密涿高速、平香公路纵穿南北，待京秦高速与北京东六环和津蓟高速对接后，东部地区的发展优势将愈发明显。建议市委、市政府以“功成不必在我”的气魄，立足现有优势，统筹考虑地质环境、自然资源、人文底蕴、城市发展、劳动就业等诸多因素，因地制宜、因势利导，分步实施、分类推进。具体可以考虑规划建设三大板块：打造旅游休闲度假板块。可依托平谷、蓟县、三河、兴隆四县市联席会议，不断扩大联系面，创新联动机制，将我市的旅游资源与京东地区旅游景区、景点“联姻”，形成类似“华东五市”的旅游资源集聚效应，打造京津冀山水人文旅游带。（1）进一步提升48.23平方公里蒋福山自然保护区的绿化档次和涵养水平，丰富林地植被，提高森林覆盖率，朝着建设国家级森林公园的目标迈进；（2）深度挖掘和开发域内灵山寺、二郎庙、皇叔院遗址、甘泉寺遗址等历史人文资源，同时，支持在蒋福山、栲栳山盆地发展林果经济，借势京东知名旅游品牌，统筹开发东部山区特色文化观光和采摘游、农家乐等；（3）依托开采区陡坡多、矿坑深的独特地质地貌特点，借鉴福建上杭紫金山、北京平谷黄松峪等地成功经验积极申报国家矿山公园，同时开发山地摩托、攀岩、蹦极等极限运动项目，辅以生态型酒店、会展中心等配套设施，走休闲度假旅游的可持续发展路线。打造战略性新兴产业板块。据测算，在做好环境治理、生态修复的基础上，开采区及缓冲区约可平整出2万亩的建设用地。当前，我市面临承接首都产业功能外溢的有利契机，建议立足绝佳的区位优势和便捷的交通优势，积极引进和重点发展符合国家产业政策、绿色朝阳的健康养老、仓储物流、总部经济等高端服务业，同时加强与教育部、科技部及北京市相关部门的协调沟通，承接“211工程”重点高校、教育科研院所等，谋划建设科技教育区，着力打造三河经济新的战略增长极。打造城镇发展配套板块。以服务保障上述两大板块产业发展为目的，适宜适度地实施市区东扩、发展城镇建设，搞好交通、热力、燃气、通讯等配套设施，开创东部地区城乡统筹发展的崭新局面。围绕上述三大板块，具体做好以下工作：
一是宁缺毋滥，择优引进“战略投资者”。以长远发展的眼光引进2-3家战略投资者，严格按照山区总体规划实施环境治理。在开发利用阶段可借鉴河北省涉县经验，涉县由于曾经无序采砂导致清漳河一段河道生态破坏严重，形成了乱石滩，政府财力有限，无力承担生态恢复所需费用，在临近地块土地招拍挂时，以首先恢复该段河道生态环境为先决条件，再以土地出让金支付中标企业所花费用，实现了政府与企业的双赢。
二是政府主导，支持矿山企业参与治理开发。采矿企业关停后，设备闲置，人员下岗，建议政府统筹考虑，盘活这些资源，支持原矿山企业参与到矿山治理开发之中。具体可由政府与战略投资者协调沟通，在土地平整、植树复绿等工程进展过程中，如需引入外界力量参与其中，优先考虑我市本土企业，此举不但能够有效吸纳社会资金，防止资本外流，还能解决当地人员就业。
三是政策保障，制定完善相关激励机制。建议市委、市政府在矿山治理中引入多元化投资，以山区总体规划为总纲，通过“以奖代补、奖促并重”等形式，出台优惠政策，撬动社会资本投入生态环境建设与保护。以泉州市泉港区柳厝山为例，由于几十年的无序开采，导致柳厝山山体环境严重破坏，千疮百孔，废弃遗留的石窟坑洞有60多个，后由佳云集团出资参与矿山生态修复，因势利导修建道路、大小广场、人文景观、主题景区、疏浚水系等，建成了占地560亩的生态公园免费开放，不仅很好地解决了“矿山复绿”问题，而且绿化、美化、优化了自然生态环境。当地政府采取“以奖代补”的形式，将该区域承包给佳云集团，期限为30年。
四是因地制宜，科学选择治理手段。通过考察天津市蓟县、安徽省铜陵市铜陵县、福建省泉州市泉港区等地的矿山生态修复实际效果，针对我市东部矿区山体破坏后呈现出的坡度陡缓各异、山体基质差别、稳固程度不一的地质地貌特点，建议在做好坡面整理的基础上，本着边坡稳定、复绿效果好、性价比高、便于后期养护的原则，科学选择治理手段（注1）。
五是因材施植，确保生态复绿效果。在废弃矿山的生态修复工程中，选择何种植物是一个技术难题，既要考虑施工目的和绿化效果，又要适应当地气候，具有良好的抗逆性和自我繁殖能力；既要能够改善土壤性质，加固土壤，又要采用多种不同特性的植物组合选择，形成综合稳定的复合植物生态系统，同时还要考虑复绿植物经济可行。具体可参考借鉴北京林业大学水土保持学院副教授、边坡绿化研究所所长丁国栋结合多年科研实践，推荐的适宜北京及周边地区矿山修复工程使用的复绿植被（注2）。同时，由于矿区内的非开采区土地大部分为集体土地性质，所以在实施治理工程、注重复绿效果的同时，也要适当考虑经济收益，可以采取政府出资在适宜地块种植核桃、山楂、大枣和苗圃等经济林，后期交由村集体养护的方式推进。同时，鼓励村集体或个人建设生态采摘园或农家乐，实现生态效果和经济效益“双丰收”。
相关注释
注1：对于创面较大、退距充足、大于75°的陡崖可采用阶梯式挡土墙技术治理，便于后期养护；对于75°以下岩石或碎石基底的创面可广泛采用BS活性土壤生态修复技术或CBS混凝土边坡绿化技术，增强坡面稳定性，复绿效果明显；对于坡度较缓的强风化边坡可直接采取客土喷播护坡技术，控制治理成本；对于其它不同地质环境以喷混植生护坡技术、纤维网植被护坡技术、土工网植草护坡技术、挂笼砖绿化护坡技术、藤蔓植被护坡技术等作为辅助治理手段。
注2：北京林业大学水土保持学院副教授、边坡绿化研究所所长丁国栋结合多年科研实践，就北京及周边地区的矿山修复工程推荐如下植物种类：乔木有侧柏、油松、榆树、刺槐、黄栌、枫树、皂角、臭椿、白蜡、沙枣、云杉、圆柏等；灌木有火炬、荆条、沙地柏、酸枣、胡枝子、柽柳、丁香、山杏、沙棘、柠条、紫穗槐、刺梅、金叶女贞、紫叶小檗等；藤本有爬山虎、地锦、杠柳、扶芳藤等；草本有草木樨、紫花苜蓿、葎草、小冠花、狗尾草、猫尾草、狼尾草、冰草、披碱草、碱茅、苇状羊茅、鸭茅、紫羊茅、无芒雀麦、画眉草、小麦、草地早熟禾等；草花有矮牵牛、石竹、波斯菊、鸢尾、马蔺、二月兰等。