关于治理违章建筑的意见建议

政协三河市委员会

近年来，我市围绕打造宜居宜业首都卫星城的发展定位，积极推进新型城镇化建设，城区规模逐步扩大，城市面貌日新月异，基础设施承载力明显增强，城市综合竞争力不断提升。与此同时，违法占地、违规建设、私搭乱建、侵街占道等问题日益突显，既影响了城市形象，降低了城市品位，同时引发了诸多矛盾和社会问题。为有效遏制违章建设（亦可简称“违建”）蔓延势头，提升城区建设面貌水平，市政协组织人员到市规划、建设、综合执法、土地等部门及部分镇村、街道调研走访，并召开专题座谈会听取政协委员及专业人士的意见建议，查阅资料汲取外地成功经验，努力探寻破解违建难题的路径和方法。具体调研情况如下：

一、违建存在现状与危害

所谓违章建筑，一般是指未取得建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的建筑物、构筑物，以及逾期未拆除的临时建筑物、构筑物。近年来，伴随着我市经济社会的快速发展以及特殊区位优势的利益驱动，全市特别是城区范围内违法占地行为屡禁不止，违建愈演愈烈。据统计，近年来我市东西市区建成区内年均发生违建行为170余起，违建面积26万平方米。我市的违章建筑大致可归纳为以下两大类型：一是私搭乱建。主要是在未取得任何审批手续的情况下，市民、村民以及部分企业、单位因自住需求或为取得经营性收入，擅自在自家或集体、国有土地上翻建旧宅，或是对临街房接盖拓宽，或是在小区楼顶、平台加盖建筑物等。此类情况在城区内及城乡结合部存在相当普遍。二是超标建设。主要是在城市规划区内，部分单位、企业或个人为取得自身利益的最大化，在已取得建设工程规划许可证的基础上，不按规划设计方案建设，擅自增加层数、面积或高度，甚至改变建筑的位置、形式、性质、用途等。这类情况普遍存在于临街商铺和企业厂区建设中。

违章建筑侵占公共资源，侵害公共利益，对城区的安全环境、生态环境、治安环境、社会环境都带来了不同程度的危害。主要表现在：一是浪费土地资源，提高开发成本。一方面，违章建筑直接占用大量的集体土地和国有土地，甚至是基本农田，侵吞了集体资源，损害了集体利益；另一方面，在推进我市新型城镇化发展的进程中，一些利益相关人以违章建筑作为与政府讨价还价的筹码，提高了城市开发建设的成本，损害了社会公共利益。二是有损城市形象，增加管理难度。特别是那些分布于道路两侧、城市出入口、主要窗口地段的违章建筑，对良好的城市形象产生了负面影响，极大降低了城市品位。同时由于违章建筑布局凌乱、结构简单、质量低劣，加之外来人口的涌入，导致部分居住点污水横流、垃圾成堆，人员不定、鱼龙混杂，增加了环境卫生和社会治安等工作的管理难度。三是破坏社会公平正义，影响社会和谐稳定。违法建设者漠视法律谋取私利甚至暴利，降低了群众对“勤劳致富”、“守法诚信”等价值观念的认同，不仅有失社会公平，更是引发了诸多社会矛盾和问题，增加了社会的不稳定因素。

二、违建形成原因

当前，我市违章建筑数量多，分布广，遍及城乡，屡禁不止，主要是以下三方面原因所致：

首先是利益驱动。这是违建出现的最主要原因。一方面，随着旧城改造和基础设施建设及房地产开发的项目建设，城区内的拆迁户获得了相当数额的征迁补偿，一部分违建户也从中获得了不应得的利益，诱发了一些待迁户“以房生财”的念头，争相以低成本获取高利润。另一方面，特殊的区位优势使我市的房产价格始终处在较高价位。部分房地产开发商深谙违法建设经最高罚款处罚后仍有较大利润空间的“惯用法则”，蓄意增加楼层或扩大容积率。另外，由于农民的大量进城，民房租赁形成了很大市场，一些村民侵街占道违法搭建、扩建、翻建房屋以赚取租金。

其次是查处不力。一是部门职责划分不明确，形成了“执法空隙”。违建行为一般涉及市规划、综合执法、建设、国土等多个职能部门，由于缺少联动机制，导致实际工作中部门之间相互推诿，造成众多“执法空隙”。二是强制执行难，助长了不正之风。目前我市依法拆除违建按照规定从立案下达告知书到申请强制执行至少需时三个月，而现实中违建手段先进、施工快捷，手续还未办妥，违建早已形成，加大了强制拆除的难度，无形中助长了一部分人的投机心理。加之少数执法部门或工作人员，因考虑到居民损失、居民抗法和激发社会矛盾等因素存在思想顾虑，造成了对许多违建查而不处、长期不能结案的尴尬局面。三是说情风严重，强拖了执法的后腿。一部分违建户或是通过各种关系心安理得地开工建设，或是在遭举报后想方设法保住违章建筑。查处不力导致对违建行为的放纵，从而引发了更大范围的群体效仿，违章建筑越来越多，形成法不责众的局面。

再次是引导不够。实际生活中，特别是在城中村或老旧小区，有些住户房屋年久失修，已成危房需要翻建，有些家庭子女长大成家，需要分户扩建，有些人家经济条件好了想把原住宅改建，但由于在规划引导、政策宣传和属地管理等方面力度不够，部分人认为在自家宅基地上改扩建合理合法，没必要申请许可，因而擅自进行违章建设，或是在申请未获准批的情况下，强行进行违建。

三、治违相关建议

治理违建本身不是目的，目的是为三河的大发展创造良好环境。日益泛滥的违建俨然城市的一大“毒瘤”，如不尽早清除，必将危害更大、遗患无穷。当前，在京津冀协同发展的大背景下，治理违建既是开展“五城同创”的现实需要，也是加快城中村和旧城改造进程中的关键环节，还是“十三五”期间全面推进新型城镇化建设的重要发端。破解违建治理难题，要坚持“整体推动、梯度攻坚、分类处理、堵疏结合”的原则，做到“两个坚持，两个结合”：即坚持经常性工作为主，保持对违建的高压态势，筑牢“不敢违”的铜墙铁壁；坚持上下联动、综合整治，形成治理违建的强大合力，织密“不能违”的天罗地网；做到经常性工作与集中整治相结合，经常性督查与查办违法案件相结合，建立整治违建的长效机制，营造知法守法的浓厚氛围，形成“不想违”的良性常态。

（一）理顺体制，协调联动，加强治违工作的组织领导

治理违建是一项系统性的社会工程，更是一块多年来难啃的“硬骨头”，需要在市委、市政府的统一领导下，相关职能部门和单位通力合作、社会各界共同参与。建议将此项工作与推进新型城镇化建设和“五城同创”工作相统筹，由市委、市政府主要领导亲自抓，定期召开联席工作会议，确定和部署整治查处违章建筑的目标任务，研究、通报相关工作情况，监督考核责任落实情况，协调解决联动协作中的重要问题。要明确市城乡规划、建设、综合执法、土地、房管、工商、财政、公安、纪检、法院、宣传、信访等职能部门以及东西市区相关镇区、街道等部门和单位的各自职能，集中力量办大事。要统筹“五城同创”人员和力量，设立违建整治工作办公室（简称“违治办”），负责制定相关工作制度、做好协调联络、督导检查等综合事务。治违工作实行市级领导分责包片、违治办总体协调、其他职能部门各司其职、属地镇（街道）村（社区）全力配合的联动机制。例如，针对规划审批项目要严把竣工验收关，要由相关职能部门组成综合验收组，各负其责，协调联动，尤其要充分发挥规划执法部门的作用，严格查处违法行为。

（二）防微杜渐，梯次治理，打好治违工作持久攻坚战

1、全面摸清底数，建立违建系统台账。

摸清底数是开展治违工作的基础。建议在制定出台《城市建成区违章建筑认定标准》的基础上，由市违治办牵头，综合执法、相关镇（街道）、村（社区）负责分区登统，规划、国土、建设等部门负责提供违建认定方面的技术和信息支持，协同制作东、西城区违章建筑系统台帐。台账内容应具体到违建的地点、面积、产生时间、性质用途和责任人等情况。在收集汇总的基础上，一方面做好违建的分类统计，比如是属于需求型还是投资型，责任人是一般群众还是党员干部等；另一方面做好违建的分析评估，比如哪些区域是多发地、哪些不必拆除但需要完善手续、哪些严重违反规划必须拆除，哪些群众反响强烈等等，为集中开展控违治违工作奠定坚实的基础。

2、保持高压态势，坚决遏制新生违建。

先行地区经验表明，治理违建“防控”是关键。

为此，要切实做好控违经常性工作，做到有效巡查，及时发现，及早制止，尽可能地将违章建设遏制在萌芽状态，努力实现新生违建“零增长”。首先，健全巡查防控机制。立足于建立“全面覆盖、协控联防、反应迅速”的巡查处置机制，建议由市违治办牵头，整合综合执法、国土、房管、规划、建设等单位的执法力量，按照违建发生地在东、西市区分别组建三个城区巡查执法中队，分工负责建成区内的主次干道两侧、城中村及基本农田、居民小区等区域的日常巡查防控工作，对发现的在建违建当场核实，认定后直接拆除；明确相关镇（街道）的协控联防职责，发挥城中村委会（社区居委会）熟悉情况的优势，选派责任心强、工作扎实的基层干部从事控违工作，发现域内违建行为立即劝阻，并及时向市违治办反馈情况；探索开发防违控违综合管理信息系统，实现网上办公、信息共享，并设置预警功能，提高防违控违工作效率，促进违建处置工作从传统模式向数字化模式转变。其次，加大违建巡查力度。建立日常巡查制度，明确重点防范区域，全天24小时轮流值班，巡查不少于两次，确保巡查的密度和频率，使违建行为无从着手，无机可乘；市违治办加强对控违工作的督查，每月进行一次明检，不定期进行暗查，定期开展考核评比，努力形成制度化、常态化、长效化、精细化的工作机制，始终保持防违控违的高压态势，切实遏制新生违建的产生。

3、分类综合整治，逐年缩减既有违建。在有效控制新生违建的基础上，应本着“立足长远、因势利导、综合治理”的总体思路，充分借鉴浙江、北京等地的成熟经验，科学制定《违章建筑处置规定》，依法有序、公平妥善的处理好既有违建。一是分类处置，区别对待。城区违建产生的原因比较复杂，性质和形式各有不同，治理难度也是千差万别，为此应做到因情施策，因地制宜，区别对待，通过集中拆除一部分，处罚整改一部分，引导纠正一部分，立案查处一部分等系列举措，逐年消减现有违建。例如，对于严重影响城市整体规划、群众反映强烈的违建要毫不手软，坚决予以拆除；对于以谋取私利为目的有意违建，要依法加大处罚力度，让其无利可图；对于自家宅基地范围内的违建，应正确引导，通过整改消除影响，并通过相关程序完善手续；对于居民小区中由于配套不健全造成的私搭乱建，不能只搞单纯的拆除，还要进行统一规划，完善相关设施，以解决群众实际需求。二是梯度攻坚，持续发力。积极抢抓河北省打造“新型城镇化与城乡统筹示范区”的重大机遇，适时谋划启动一批城中村和旧城改造项目，一揽子统筹解决违建问题，大幅消减既有违建存量。与此同时，集中时间、整合力量打好整治城区违建攻坚战，具体做到“三个坚持”：坚持梯度解决，建议按照“先易后难、先官后民、先街后村、先单位后个人”的方式，划分阶段、突出重点开展集中拆除行动，逐步推进“无违建道路”、“无违建小区”、“无违建村庄”、“无违建城区”、“无违建市”创建，为“五城同创”目标的实现奠定坚实基础。坚持合力攻坚，充分发挥市违治办总协调、总调度的核心作用，统筹各方力量，实行统一认定，集中处罚，合力拆除，联合办案，特别是对拒不执行拆除或处罚的违建对象，依据相关法律法规，做到违法必究、执法必严，工商部门要对违法用地上的建筑物作为经营场所的企业停止办理工商登记，已经办理的予以吊销执照；房管部门要对擅自拆除重建、改建、扩建原有合法房屋的，实行房屋产权冻结，令业主在改正或接受处罚前无法办理抵押、出售、继承等手续；金融部门要停止发放相关项目贷款，并纳入信用体系；公安部门要对治违中的暴力抗法采取强制措施。坚持恒久发力，在治违攻坚行动取得阶段性成果后，要继续保持“力度不减、标准不改、目标不变”的高压态势，坚决遏制违建的“死灰复燃”。三是改进工作，疏堵结合。建议通过加快推进城市控制性详规和新农村规划编制进度，引导群众合理规划建房；采取积极措施，调节房产市场配置，加快公用住房建设步伐，逐步建立和完善中低收入家庭住房保障体系，减少以生活为目的的违建产生的可能；按照权责一致、便民利民的原则，深化建房行政审批体制改革，减少审批环节，优化审批程序，提高审批效率，缩短审批时限，有效避免“被动违建”的产生。

（三）依法行政，榜样带动，确保治违工作公平有序

1、坚持拆违过程的“零补偿”。 根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条的规定：“拆除违法建设和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。”为此，对已经认定的违建，属于立即拆除范畴的，要理直气壮地依法拆违、铁腕整治，实行“零补偿”，让违法者付出经济代价，绝不让其获得非法利益。在查违拆违过程中，要严格工作程序，坚持阳光操作，做到“公告上墙、人员上门、政策上心、程序到位”，确保每个环节、每项工作都依法依规、有理有据。

2、坚持拆违工作的一视同仁。对违章建设实行零容忍，做到应拆尽拆。凡属于拆除范围之内的建筑，不论体量大小、涉及哪个部门、哪个人，都要敢于碰硬、严格执法，决不允许出现拆小不拆大、拆民不拆官、拆软不拆硬、拆明不拆暗的现象，真正做到“一碗水端平”，让老百姓心服口服，从而提升百姓对政府执政能力的信心，促进城市管理有序健康发展。

3、坚持党政机关、党员干部带头。“榜样的力量是无穷的”。党政机关和党员干部以身作则、率先垂范，是我们做好各项工作的重要保证。在违建治理过程中，建议市委、市政府出台专门文件，要求全市党政机关、企事业单位、党员干部、国家机关工作人员带头贯彻落实好市委、市政府关于查处违建的一系列部署和要求。如果是违建当事人，必须带头自行拆除，为群众做表率；如果是相关工作人员，必须严格执法，绝不姑息。反之，对那些拒不拆违、执法不严甚至为违法者充当“保护伞”的党员干部，一经查实，依法给予纪律处分和行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

4、坚持严格执法中的“有情”操作。在依法行政、严格执法的同时，坚持以人为本、有情操作，做到“拆违不拆民心”。要登门入户，带着感情做好违章建筑户的思想教育工作，耐心细致解答被拆迁居民的各种疑问，动之以情，晓之以理，动员违章户自拆，减少拆违损失；对在人员、技术等方面确有困难的违章户，采取政府助拆的形式，最大程度减少群众损失；对确属居住困难的违法建设人，在拆除违建的同时，通过公用住房、最低生活保障等方式给予必要的救助，解除他们的后顾之忧。

（四）舆论引导，强化监督，动员全民参与支持治违工作

1、强化舆论导向。建议市委、市政府及有关部门主动发声，通过电视、广播、报刊、信息网络平台等媒体，加大城乡规划法、土地法以及有关群众建房的政策规定的宣传力度，使群众知法、懂法、守法，切实增强广大群众的法律意识，为违建拆除整治活动提供强有力的舆论支持。同时，在每年年初设立“治违”宣传月，深入街道、社区发放宣传单，讲清违章建筑的危害性，讲清查违治违的各项政策，讲清市委、市政府查违的决心和力度，达到解疑释惑、钝化矛盾、减少对立面、增强理解和支持的目的。

2、畅通监督渠道。设立专项举报信箱、举报电话，实行24小时接听服务，形成全民参与、人人喊打的高压态势，将违章建设制止在萌芽状态；对所有违章建筑进行公示，接受全民监督；对违建大案要案的查处予以公开曝光，以示惩戒，以儆效尤；建立违建举报奖励制度，调动全民人人都是监督员、个个都是贡献者的积极性、主动性。

3、加强信息反馈。市级主要媒体要定期在固定栏目公开违建处理信息结果，主动接受群众监督，赢得群众信任；对市民举报的违建案件，要在迅速反应、及时处置的基础上，如实向举报人反馈查处结果，倾听反馈人的意见建议；在市政府网站设立公众互动信箱，收集群众对治违工作的合理建议，推动治违工作的更好开展。